โจรสลัดในทะเลจีนใต้ และความท้าทายในการร่วมมือด้านความมั่นคงของอาเซียน

[mrtnews]

ดร.พรรณชฎา ศิริวรรณบุศย์ (artty30@hotmail.com) มหาวิทยาลัยมหิดล

ถ้าพูดถึงปัญหาโจรสลัดในน่านน้ำต่างๆทั่วโลก หลายท่านคงคิดถึงโจรสลัดนอกชายฝั่งประเทศโซมาเลีย (Somalia) ทวีปแอฟริกา ซึ่งเป็นภัยคุกคามต่อการขนส่งทางเรือระหว่างประเทศที่หลายฝ่ายต่างพยายามช่วยกันแก้ปัญหาและป้องกันภัยคุกคามดังกล่าว ประเทศไทยเองก็เคยส่งทหารไปช่วยป้องกันภัยจากโจรสลัดในน่านน้ำโซมาเลียด้วยเช่นกัน

ภัยคุกคามจากโจรสลัดที่ได้รับความสนใจจากองค์กรระหว่างประเทศทางทะเลในปัจจุบันอีกแห่งหนึ่ง คือบริเวณน่านน้ำทะเลจีนใต้ หรือ South China Sea ซึ่งครอบคลุมอาณาบริเวณของหลายประเทศในแถบเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ตั้งแต่สิงคโปร์ อ่าวไทย อินโดนิเซีย มาเลเซีย บรูไน เวียดนาม และ ฟิลิปปินส์ พื้นที่ในทะเลจีนใต้นั้นมีความสำคัญเพราะเป็นเส้นทางขนส่งทางเรือที่มีเรื่อขนส่งผ่านคิดเป็นหนึ่งในสามของโลก เนื่องจากเป็นน่านน้ำที่เป็นทางผ่านสู่ประเทศผู้ผลิตรายใหญ่ คือ จีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ เป็นต้น

นอกจากนี้ยังเชื่อกันว่า ใต้พื้นทะเลมีน้ำมันและแก๊สธรรมชาติสำรองขนาดใหญ่จึงทำให้หลายประเทศพยายามที่จะมีกรรมสิทธิ์และเข้าครอบครองพื้นที่ในน่านน้ำทะเลจีนใต้

ความจริงแล้วหากกล่าวถึงทะเลจีนใต้ เรามักจะได้ยินถึงเรื่องราวของความขัดแย้งและข้อพิพาทในน่านน้ำที่ทับซ้อนกันระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียนด้วยกันเอง และระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียนกับประเทศจีน โดยเฉพาะอย่างยิ่งบริเวณหมู่เกาะแสปรตลีย์ (Spratlys) หรือที่จีนเรียกว่า หนานชา (Nansha) และหมู่เกาะพาราเซลส์ (Paracels) หรือสี่ชา (Xisha) และหมู่เกาะปะการัง แมคเคิลสฟิลด์ แบงก์ (Macclesfield Bank) หรือที่จีนเรียก จงชา (Zhongsha) ปัญหาข้อพิพาทในทะเลจีนใต้เป็นจุดอ่อนสำคัญต่อการสร้างความร่วมมือด้านความมั่นคงในระดับภูมิภาคของอาเซียน และดูเหมือนว่าปัญหาดังกล่าวอาจไม่สามารถแก้ไขได้โดยง่ายนัก เพราะประเทศอาเซียนเองต่างไม่ยอมลงนามในข้อตกลงใดง่ายๆหากข้อตกลงนั้นอาจละเมิดอำนาจอธิปไตยของประเทศตน

ข้อพิพาทเหนือดินแดนในน่านน้ำทะเลจีนใต้ยังเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ประเทศอาเซียนเองไม่สามารถร่วมมือกันเพื่อแก้ไขปัญหาจากการคุกคามของโจรสลัดได้อย่างเป็นรูปธรรม แต่กลับเป็นการแก้ปัญหาแบบต่างคนต่างทำ ยิ่งถ้าการคุกคามของโจรสลัดเกิดขึ้นในน่านน้ำที่ทับซ้อนกันด้วยแล้วยิ่งเป็นปัญหามากขึ้นเนื่องจากไม่ชัดเจนว่าประเทศใดจะเป็นผู้เข้ามาแก้ปัญหาและบังคับใช้กฎหมายกันแน่

สำหรับปัญหาโจรสลัดในน่านน้ำทะเลจีนใต้ เริ่มมีการขยายตัวมากขึ้นภายหลังวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ พ.ศ. 2540 จำนวนโจรสลัดที่มีการรายงานโดยองค์การเดินเรือทะเลระหว่างประเทศ  (International Maritime Organization : IMO) เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

ในปี พ.ศ.2552 สถิติการคุกคามจากโจรสลัดในน่านน้ำทะเลจีนใต้มีจำนวนทั้งสิ้น 71 ครั้ง ถือเป็นอันดับสองรองจากน่านน้ำโซมาเลีย ในพ.ศ. 2553 อัตราการเกิดโจรสลัดสูงขี้นอย่างมากถึง 134 ครั้ง  พ.ศ. 2554 เกิดโจรสลัดทั้งสิ้น 113 ครั้ง ถือว่าลดลงบ้าง แต่ก็ไม่ใช่ตัวเลขที่น่าพึงพอใจ และในปี พ.ศ. 2555 มีจำนวนโจรสลัดในน่านน้ำทะเลจีนใต้ทั้งสิ้น 135 ครั้ง และตั้งแต่ต้นปี 2556 ที่ผ่านมา เกิดโจรสลัดมาแล้วทั้งสิ้น 12 ครั้ง โดยส่วนใหญ่เกิดขึ้นในน่านน้ำทะเลจีนใต้ช่วงบริเวณประเทศอินโดนิเซีย ทั้งนี้เพราะว่าบริเวณดังกล่าวมีเกาะแก่งจำนวนมากซึ่งง่ายต่อการซ่อนตัวและหลบหลีกการจับกุมของเจ้าหน้าที่

สาเหตุที่จำนวนโจรสลัดเพิ่มขึ้นในน่านน้ำทะเลจีนใต้อย่างต่อเนื่อง เพราะ ความไม่ชัดเจน ไม่ครอบคลุมปัญหาด้านกฎหมายระหว่างประเทศ ทำให้โจรสลัดอาศัยเป็นช่องว่างเพื่อออกปฏิบัติการอยู่อย่างต่อเนื่องจนถึงในปัจจุบัน นอกจากนี้ความไม่ชัดเจนของกฎหมายทะเล ในการให้นิยามโจรสลัดไว้เพียงในทะเลหลวงเท่านั้น ไม่รวมถึงทะเลอาณาเขตและบริเวณท่าเรือ ทำให้ยิ่งเพิ่มความยากลำบากในการดำเนินการของเจ้าหน้าที่

ประการที่สอง คือการขาดการร่วมมือประสานงานอย่างแท้จริงระหว่างประเทศในภูมิภาค ในการต่อต้านโจรสลัด ทั้งนี้เนื่องจากประเทศในภูมิภาคอาเซียนเองมีพื้นที่ที่ทับซ้อนกันในทะเลจีนใต้ โดยเฉพาะบริเวณหมู่เกาะแสปรตลีย์ ดังนั้นในการลงนามข้อตกลงร่วมมือกันเพื่อแก้ปัญหาโจรสลัดอย่างเป็นรูปธรรมจึงเกิดขึ้นได้ยากเพราะการลงนามในข้อตกลงใดๆอาจละเมิดอำนาจอธิปไตยทางทะเลของประเทศใดประเทศหนึ่ง ประเทศอาเซียนให้ความสำคัญต่อการปกป้องอำนาจอธิปไตยในน่านน้ำของตนเองเป็นสำคัญมากกว่าที่จะยอมลงนามข้อตกลงร่วมมือเพื่อแก้ไขปัญหาโจรสลัดร่วมกัน ซึ่งถือเป็นการท้าทายอย่างยิ่งต่อการสร้างประชาคมอาเซียนในอนาคต

ประการที่สาม ระบบการลงทะเบียนเรือเพื่อการค้าขาย หรือให้เช่าเรือเพื่อการค้านั้นไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ในปัจจุบันหากต้องการลงทะเบียนเรื่อขนส่งในน่านน้ำนานาชาติ ค่อนข้างทำได้ง่าย เพียงแค่แฟ็กข้อมูลที่เกี่ยวกับเรือขนส่ง เช่น ขนาด น้ำหนัก ชื่อเรือ ชื่อเจ้าของเรือ ก็สามารถลงทะเบียนได้แล้ว โดยไม่ได้มีการตรวจสอบว่าข้อมูลดังกล่าวถูกต้องหรือไม่ ดังนั้นจึงเป็นช่องทางที่โจรสลัดสามารถเข้ายึดเรือ ลงทะเบียนใหม่โดยเปลี่ยนชื่อ และข้อมูลของเรือขนส่งลำนั้น ด้วยวิธีนี้โจรสลัดจึงสามารถหลบหลีกการจับกุมได้โดยง่าย

ประการสุดท้าย ประเทศในอาเซียนเองยังขาดผู้เชี่ยวชาญในการแก้ปัญหาโจรสลัด รวมทั้งภัยคุกคามทางทะเลอื่นๆ นอกจากนี้ยังขาดเครื่องมือ และยุทโธปกรณ์ที่ทันสมัยในการควบคุมและปราบปรามภัยทางทะเลได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดังนั้นในการแก้ปัญหาโจรสลัดและปกป้องความมั่นคงในน่านน้ำของภูมิภาค ประเทศอาเซียนจึงยังต้องอาศัยความช่วยเหลือจากประเทศมหาอำนาจ เช่นญี่ปุ่น และสหรัฐอเมริกา เป็นต้น

ประเทศญี่ปุ่นซึ่งมีความจำเป็นต้องพึ่งพาเส้นทางเดินเรือนี้ทั้งในการขนส่งน้ำมันจากตะวันออกกลางและสินค้าเข้าออก ได้รับผลกระทบอย่างมากในรอบ 10   ปีที่ผ่านมา โดยเรือสินค้าญี่ปุ่นถูกจู่โจมกว่า  140  ครั้ง ญี่ปุ่นจึงเป็นตัวตั้งตัวตีในความพยายามสร้างกลไกความร่วมมือกับประเทศในภูมิภาค ทั้งยังส่งเรือรบและ เรือยามฝั่งเข้าลาดตระเวนในพื้นที่ อย่างไรก็ตามความพยายามในการปกป้องน่านน้ำของญี่ปุ่นนั้นยังมีข้อจำกัดอยู่บ้าง จะเอาเรือรบเข้ามาราดตระเวนในภูมิภาคก็ทำไม่ไดง่ายนักเนื่องจากเกิดความหวาดระแวงจากประเทศต่างๆ ในภูมิภาคว่าญี่ปุ่นมีความมุ่งหวังอย่างอื่นหรือไม่ เช่น เมื่อญี่ปุ่นวางแผนส่งเรือลาดตระเวนป้องกันโจรสลัดบริเวณมหาสมุทรอินเดีย  มาเลเซียและฟิลิปปินส์   แต่ถูกปฏิเสธจากอินโดนีเซีย เป็นต้น

จากวิกฤตการณ์โจรสลัดที่นับวันทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น องค์กรระหว่างประเทศหลายองค์กรจึงมีความพยายามที่จะป้องกัน  และลดสถิติการเกิดโจรสลัดในบริเวณทะเลจีนใต้ แม้ว่าประเทศสมาชิกอาเซียนจะมีการรวมกลุ่มกันแบบย่อยๆ เพื่อแลกเปลี่ยนข้อมูลด้านความมั่นคงในการป้องกันภัยคุกคามจากโจรสลัด อาทิเช่น ในพ.ศ. 2546 มาเลเซียกับไทย เริ่มความร่วมมือในการป้องกันภัยทางทะเลในน่านน้ำระหว่าง 2 ประเทศ ในปีถัดมา สิงคโปร์ มาเลเซียและอินโดนิเซีย ริเริ่มข้อตกลง MALSINDO ซึ่งต่อมาพัฒนาเป็นนโยบาย the Eyes in the Sky เพื่อร่วมมือกันป้องกันภัยจากการคุกคามในน่านน้ำของ 3 ประเทศ และฟิลิปปินส์เองก็ได้ร่วมมือกับมาเลเซีย และอินโดนิเซีย เพื่อแลกเปลี่ยนข้อมูลด้านความมั่นคงในทะเล รวมทั้งแลกเปลี่ยนเจ้าหน้าที่เพื่อช่วยพัฒนาขีดความสามารถในการป้องกันภัยจากการคุกคามทางทะเล แต่การรวมกลุ่มดังกล่าวดูเหมือนไม่สามารถลดจำนวนโจรสลัดในน่านน้ำได้อย่างจริงจัง ความร่วมมือจากประเทศนอกกลุ่มจึงมีบทบาทสำคัญในการปราบปรามปัญหาการขยายตัวของโจรสลัดในน่านน้ำทะเลจีนใต้

ในปี พ.ศ. 2547 ได้มีการจัดตั้ง ข้อตกลงความร่วมมือระหว่างภูมิภาคด้านการต่อต้านโจรสลัดและการปล้นสะดมภ์กองเรือในเอเชียหรือ(Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against ships in Asia: ReCAAP) เป็นหน่วยงานกลุ่มความร่วมมือเพื่อแบ่งปันข้อมูลเกี่ยวกับความมั่นคงในทะเล  มีฐานปฏิบัติการในสิงคโปร์ และได้รับการสนับสนุนจาก 17 ประเทศในภูมิภาคเอเชียเพื่อแก้ไขปัญหาโจรสลัด

นอกจากนี้ยังส่งเสริมประสิทธิภาพของประเทศสมาชิกในการต่อต้านการคุกคามจากโจรสลัดอีกด้วย หน่วยงานนี้ถือเป็นหน่วยงานความร่วมมือที่มีประสิทธิภาพอย่างมาก แต่ประเทศสมาชิกอาเซียนบางประเทศแม้จะให้ความร่วมมือกับ ReCAAP แต่ก็ยังไม่ยอมลงนามในข้อตกลงบางประการที่อาจเปิดโอกาสให้ประเทศอื่นเข้ามาก้าวก่ายในกิจการภายในของประเทศตน

ภัยคุกคามจากกลุ่มโจรสลัดเป็นปัญหาที่ต้องแก้ไขโดยอาศัยความร่วมมือของทุกฝ่ายเป็นสำคัญ เพียงประเทศใดประเทศหนึ่งคงไม่สามารถแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้  สำหรับอาเซียนเองในอีกไม่นานนี้จะมีการเปิดประชาคมอาเซียน ซึ่งประกอบด้วย 3 เสาหลักสำคัญ

สำหรับเสาเศรษฐกิจและวัฒนธรรมนั้น ภาครัฐและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ให้ความรู้แก่ประชาชนอย่างต่อเนื่อง แต่สำหรับเสาประชาคมการเมืองและความมั่นคงนั้น ไม่ค่อยมีการพูดถึงหรือให้ความรู้กับประชาชนมากนัก  สาเหตุสำคัญที่เสาประชาคมการเมืองและความมั่นคง ไม่สามารถเดินหน้าได้มากเท่ากับเสาด้านเศรษฐกิจและเสาด้านวัฒนธรรม เนื่องจากข้อตกลงของประเทศสมาชิกอาเซียนที่จะไม่ละเมิดอำนาจอธิปไตยซึ่งกันและกัน

ดังนั้นข้อตกลงด้านความมั่นคง รวมทั้งข้อตกลงในการแก้ไขปัญหาโจรสลัดนั้นจึงไม่สามารถบรรลุผลได้อย่างเป็นรูปธรรม สมาชิกอาเซียนไม่ได้มีบทบาทมากนักในการแก้ไขปัญหาอย่างเต็มที่ แต่กลับเป็นประเทศมหาอำนาจนอกกลุ่มที่เข้ามามีบทบาทในการป้องกันการรุกรานของโจรสลัดในน่านน้ำทะเลจีนใต้

จึงเป็นที่น่าจับตามองว่าอาเซียนจะดำเนินการอย่างไรภายใต้ประชาคมการเมืองและความมั่นคงเพื่อการแก้ปัญหาโจรสลัดในน่านน้ำทะเลจีนใต้ และเพื่อสร้างความร่วมมือให้เกิดความมั่นคงและสงบสุขในภูมิภาคต่อไป

ที่มา -